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非开发类采办项目典型案例:美陆军UH-72A轻型通用直升机采办阶段

来源:http://www.hbgtzp.com 责任编辑:ag88环亚娱乐 更新日期:2019-03-18 13:34 字体:
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  原标题:非开发类采办项目典型案例:美陆军UH-72A轻型通用直升机采办阶段管理与成功要点总结

  《空天防务观察》导读:本号在2019年3月11日刊登了“非开发类采办项目典型案例:美陆军UH-72A轻型通用直升机采办过程及优势”一文(读者可点击文末此文标题访问阅读)。今天,本号继续刊登蔡天恒先生关于UH-72A项目阶段管理与成功要点总结。

  UH-72A属于一种非开发类项目,因此其采办阶段的划分与传统的开发类项目有很大的区别。它主要由民机承包商进行技术开发,军方主要关心其交付后是否能够完成指定的任务。十级劲风帮火势 克州消防力擒“火魔”

  UH-72A的采办主要分两个阶段,首先是军方提出需求,发出征求建议书,选择合适的承包商及其产品;然后直接进入试验与鉴定阶段,暴露出产品缺陷,加以改进后投入正式部署。需要注意的是,承包商提交的方案不是其民用市场的原始产品,而已经根据军方需求由承包商进行了改型。因此,试验与鉴定阶段针对的是改型后的军事用途的产品。

  作为非开发类项目的采办成功典型,除了直接采办商用现货产品带来的优越性以外,诸如清晰的需求定义,避免需求蔓生,以及所有利益相关者的紧密合作等因素也对项目成功起到了重大作用。

  美国陆军航空与导弹司令部(AMCOM)于2004年10月25日发布了编号W58RGZ-05-R-0004的征求建议书草案。征求建议书要求工业部门反馈自身对LUH的需求以及采办方法。根据反馈,AMCOM对草案作了大幅修改,将反馈纳入编号W58RGZ-05-R-0519的征求建议书,定为LUH实际的需求招标书。通过向工业界征求反馈,AMCOM获得了关于哪些直升机和装备类型是商业可用的信息。

  描述源选择标准和源选择过程的其他方面。分析本采办使用了非商业项目采办程序的因素,即使这个项目本身属于商业类的项目。

  W58RGZ-06-C-0194基于政府的最佳价值被授予,考虑政府的通过/通不过标准是直升机是否获得FAA认证,以及价格、技术、可生产性/管理、后勤和过去的表现等因素。这些因素中,价格比技术重要,技术比可生产性/管理重要,价格和技术两项显著重要于其他三个因素。那三个因素中,可生产性/管理和后勤是同等重要的,并且每一项都比过去的表现重要。虽然价格是最重要的因素,但非价格因素的总权重显著高于价格因素。

  技术因素中,有五个不可交易的关键需求要素。满足关键要素的提案才符合合同授予的条件。一个因可交易的非关键要素收到不受欢迎的评级的提案仍可考虑授予合同。一个可交易要素是指,在直升机的该要素不满足可以交易的特征时,仍可用于指定的目的,不可交易要素则相反。五个关键要素是通讯和导航模块、座舱尺寸、军队防护、存活能力、性能。技术因素有3个同等重要的子因素,即航电、航空器性能和物理特征。航电有6个要素,航空器性能有十个要素,物理特征有12个要素。非技术因素指价格、可生产性/管理、后勤、过去的表现。

  竞标者必须提交一款直升机供源选择性能演示。竞标者首先提交书面提案供鉴定,通过初步筛选的竞标者要获得合同,还要参加源选择性能演示(SSPD)。SSPD的目的是确认每个竞标者提供的飞机方案都匹配其在提案声明中进行的描述。

  SSPD包括有经验的政府专业试验飞行员对提案直升机进行试验与鉴定;直升机维修的政府人员观察与记录;政府人员开列的安装在每个竞标者的提案直升机上的所有重要组件和任务装备的物理库存清单,以识别每个竞标者提供的提案中的配置清单的变化。

  SSPD包括演示和鉴定上述5个关键要素和所有非关键技术要素。可靠性、可用性和维修性由政府通过监控和记录所有飞机的维修、服务和保障活动来鉴定。每次一个竞标者为飞机执行一次维修检查或服务,都必须通知政府来监控和记录活动。记录的数据包括服务或维修类型以及完成它们的时间。

  尽管LUH是商业项目,其使用联邦采办条例第15章程序,而不是联邦采办条例第12章程序。美国陆军AMCOM使用联邦采办条例第15章程序获取LUH,而他们本可以遵循更简单的联邦采办条例第12章程序以采办商业项目,这是由于以下原因:

  LUH的工作声明需要更大规模的政府质量保证程序,优先于生产通常可应用于商业项目的可接受的产品。

  联邦采办条例12.208要求“商业项目的合同依赖于承包商现存的质量保证系统”,替代“政府审查与测试前”,遵从“为可接受的,除非商业项目的客户市场实践被获取包括了正在进行的审查”。

  为了确认和完成提供者的提案评估,该请求需要提供者“在政府决定必要的情况下配合国防合同管理机构在他们的生产基地实施预授权调查”。对于预付款的承包商执行监管,虽然使用联邦采办条例第12章程序的采办不能杜绝由政府机构来实施预授权调查,这类活动对此类采办而言是不常见的。

  直升机负责的飞行测试作为提案评估过程的一部分被需求。虽然商业项目采办确实偶尔需要产品经受手动使用和测试作为授权评估的一部分,这种程度的预授权测试对商业项目的采办而言是不寻常的。负责的合同官员可能决定测试的程度,该测试由联邦采办条例第15章程序比联邦采办条例第12章程序来要求更为合适。

  工作声明和评估标准清单是漫长而详细的。虽然LUH是一个商业项目,合同官员可以决定由于项目的复杂性,以及直升机自身和保障及其他服务所要求的庞杂的需求细节,以及高度细化的评估标准,联邦采办条例第15章程序比联邦采办条例第12章程序的采办规定更为合适。

  五名竞标者响应了W58RGZ-05-R-0519号征求建议书。4个提交方案被纳入竞争范围内,并且相应的直升机参加SSPD。4个参加SSPD的竞标者保持在竞争范围内,直到招标结束。三个表格依次列出了参加SSPD的竞标者,竞标者根据技术因素和五个关键要素的整体等级,技术评级的依据。

  尽管AWI公司的提案技术更杰出,源选择当局(SSA)将合同授予EADS公司。SSA的理由是AWI的报价超出EADS的报价8.67亿美元,将近20%,而相较于一种能满足需求的直升机,为一种超出政府需求的直升机多耗费如此多资金并不会为政府带来明显的好处。SSA声称,缺乏有说服力的证明能够表明,相比于价格更低但满足技术要求的EADS提供的直升机,技术上更先进的AWI公司的直升机能针对想定的轻型通用任务为陆军提供显著的更大利益。

  支撑源选择决策的鉴定文件是广泛而详细的。完整透彻的源选择文件使AMCOM成功抵御了来自两家失败竞标公司的抗议。

  价格谈判备忘录长达132页,并有8个附件,由39页的价格分析报告和其他文件支撑。价格谈判备忘录和它的支撑文件,表明了航空与导弹司令部实施了一个针对每个投标者提议的价格,包括整体价格和多个组件各自的价格在内的有关整体报价的详细、全面的分析。该文件讨论了每个竞标者价格方案的长处和弱点。

  源选择鉴定委员会(SSEB)的报告超过1000页。它由每个元素、子因素、因素和基础的鉴定员评论集合组成。这些集合代表了综合等级基于所有鉴定员对每个元素、子因素、因素的评级。

  合同W58RGZ-06-C-0194本质上是一个附带有经济价格的调整固定价格合同。合同有一个基本周期和10年选择期。合同包括了联邦采办条例的52.216–4条款,经济价格调整——劳动力和材料,但没有包括任何其他联邦采办条例第16章的条款。W58RGZ-06-C-0194不是一个严格的附带有经济价格的调整固定价格合同。对于基本周期和每个选择周期,提供的进度表确实有一个针对工程服务(每小时固定价格,每年评估1000小时)的时间-材料线的项目,以及针对运输和材料的一个费用补偿线的项目。

  合同要求机体本身和诸如Medvac B-Kits和Hoist B-Kits的辅助设备是固定价格的,以及全部的承包商后勤保障、基地级维修和培训。

  在授予合同之前的源选择性能演示阶段未能暴露一些问题,它们在后来的初始作战试验与鉴定和初始部署过程中显露出来。

  4个参加了SSPD的竞标者都在该阶段证明了它们提供的飞机符合它们在书面提案中的描述。虽然SSPD对这些描述进行了充分认证,它未能暴露所选择的UH-72A在后来发现的若干问题。

  (2)医疗疏散状态下缺乏足够的空间用来对两名担架上的被疏散者提供医疗救治。

  2007年3月,陆军协同作战试验与鉴定局局长实施了初始作战试验与鉴定,批准了试验与鉴定管理计划以及试验计划。

  除去以下描述的,UH-72A直升机作战有效。3架用于初始作战试验与鉴定的UH-72A成功完成了18项困难的轻型通用直升机任务中的14项,它们在真实的作战场景中实施,包括白天和夜间的条件。这18项任务包括医疗疏散,空中保障(外部提升),乘客运输,搜索和救援,队伍插入响应,这涉及到穿着核生化防护服的乘客和军人。在4个不成功的任务中,包括2个医疗疏散任务,两个空中保障任务。

  两个不成功的医疗任务是因为直升机内狭小的空间,不足以容纳两副担架的伤员和一名救治他们的医护人员,两副担架间距仅6.5英寸。这两个不成功的任务也暴露了其他问题,包括座舱缺乏天花板栏杆用于吊挂静脉输液管和存储设备,以及不充足的座舱和机尾外部灯光,这妨碍了夜间医疗疏散任务。

  UH-72A直升机运载舱,尾门打开,后部视角。可见该机运载舱可放入2副担架(美陆军图片)

  两个不成功的空中保障任务是因为当在4000英尺、95华氏度、实施一个2.8小时的任务并带有30分钟的燃油剩余条件下飞行时,直升机不能安全吊起外部2200磅的载荷,那是一个大型充水外部灭火桶的重量。直升机也不能在上述条件下携带1250磅的内部载荷。但内外部载荷携带能力是可交易要素,虽然该能力短缺使UH-72A不能用于灭火,但灭火不是它的初始设计能力,尽管它曾经被用于此事。

  UH-72A缺乏作战适应性。这一结论主要基于直升机的过热倾向。其他问题也导致这一结论。

  过多的热量来源于UH-72A大窗口的温室效应,通风性差,以及航电系统的产热。座舱和驾驶室的高温影响了机组的性能和耐久,尤其那些要求机组人员穿着防核生化服的任务,同时可能加重伤员的医疗问题或被疏散的伤亡人数。同时,由于UH-72A用于运输人员,包括高级军事长官,座舱高温对乘客舒适度的负面影响是其缺乏作战适应性的另一方面。此外,根据该机飞行手册,如果温度超过安全操作的范围,大量航电组件只有30分钟操作时间。这一情况在IOTE阶段并未出现,因为当时环境温度较为温和。因为UH-72A将部署在高温高湿度的地理位置,过热问题就成为了更特别的担忧。

  主要包括:发动机吸入外部物体,尤其是沙子和灰尘;医疗疏散配置缺乏空间;不充分的无线电交流;缺乏可得的初步救援套装和灭火器;缺少滑动鞋。

  本项目涉及到陆军国家卫队、陆军参谋部、LUH产品办公室和相关陆军和国防部机构的大规模的合作,这种合作促成了UH-72A不同寻常的快速采办。国家卫队和产品办公室的成功联合在安保任务装备包的开发中尤其明显。这些联合工作包括回顾部署过程中得到的教训,建立国家卫队的需求,设计一个能满足国家卫队需求的技术声明类的任务装备包。

  2.任务装备包的开发使UH-72A可根据不同用户需求进行裁剪并采用新技术

  增加任务装备包(MEP)可以使UH-72A完成一些其初始制造状态不适合进行的任务。一些用户可能有UH-72A进行商业开发时不能满足的作战需求,此类用户可以提交作战需求声明,要求开发任务装备包来满足这些需要而缺乏的能力。MEP在陆军部门总部批准之后开发。每架装备有MEP的UH-72A都有经过独特裁剪的装备包以满足其指定用途,这提供了高度通用性而没有付出过高成本。此外,MEP也采取了一些陆军直升机此前从未采用的技术。

  MEP可用于被裁剪的商用现货产品项目,以针对特别用途。商用现货产品的硬件可能不是设计用于满足所有军事环境需求的。为UH-72A附加不同种类的MEP,能满足有时甚至能高度满足用户需求,这表明商用现货产品项目可成功裁剪以满足独特的军事需求,尽管其原始制造常常不能满足所有军事用户的需求。

  需求蔓生是项目失败的一个常见原因。需求蔓生,亦称范围蔓生或特征蔓生,是指不受控制的改变或持续不断的提高项目的范围或项目和产品的需求。这通常导致经费超支,这通常由于项目开始时需求识别的缺失。有时它也由用户增长的需求或开发者改善产品的愿望驱动。

  避免需求蔓生是UH-72A成功的原因之一。首先有清晰的需求定义。采办项目伊始就有了引入该直升机的清晰的目的,即替代越战时期的UH-1H“亨利”和OH-58“基奥瓦”直升机,并解放UH-60黑鹰直升机使其可专注于活跃的海外作战,并满足国土防御的任务需求。

  然后始终坚持这些需求。虽然自生产和交付之日起,就有了很多变化的需求,但这些需求并未失控。MEP是基于精确的需求定义,针对具体的根据目的裁剪的改型而开发。这些改变都是可控的,用户需要提交作战需求声明,并得到陆军部门总部批准。这一过程作为不可控变更的约束。

  此外,所有的改型和MEP都要由寿命周期主任安排,而他们必须同原始设备制造商(OEM)签约。这一个过程对确保具有FAA认证是必要的,因为OEM是负责根据FAA标准获得、试验和集成新项目。装备开发者与用户和OEM一起,评估每个申请MEP或改型的技术和成本可行性。这一过程确保了维持FAA标准同时交付可用能力。

  UH-72A能满足政府的需求,尽管它技术上次于U.S.139,但以更低的价格胜出。它能完美替代UH-1H“亨利”和OH-58“基奥瓦”,尽管它缺乏部分UH-60的能力,但它仅用于替代UH-60的非战斗用途。对多数非战斗用途任务,UH-72A更小的尺寸比UH-60更有优势,如减少了旋翼清洗,更易运输,更低的燃油消耗和作战费用,更高的敏捷,以及更小的着陆空间。

  所有用户都高度赞扬了UH-72A的速度、敏捷、易用性,以及它相较于此前服役机型的技术优势。这证明技术只要满足需求即可获得较高用户满意度。

  签约专家的基础训练课程强调所有的决策,以及所有行动过程的理由,都需要全面透彻的文件。这些文件在重大决策如源选择时尤其重要。陆军处理竞标者提交给GAO的两份抗议报告的经历有力证明了详细文件的重要性。GAO支持合同官员的决策避免了重新采购LUH的时间和金钱的花费,而若任一抗议成功重新采购都不可避免。

  UH-72A的制造工厂位于密西西比州的哥伦布,工业对当地经济又重大影响。同时制造活动也促进了美国工业基础的发展。

  哥伦布的工厂在2004年只雇佣了不到50人,当UH-72A全速生产时,雇佣人数扩展到近300人。制造过程从德国到美国的转移导致了用于保障美国制造的供应链的转移。合同授予后的2年内,哥伦布工厂的活动为大约150名小个体户提供了3600万美元估值的合同工作。数千万美元的资金流促进了密西西比的经济发展。在UH-72A合同持续期间,密西西比比其他州有着更低的失业率。

  除了提供工作机会,UH-72A的制造也打通了工业界与该州教育机构的桥梁。一个合作例子是工厂与东密西西比社区大学建立了培训课程,内容包括电子/航电、金属薄片与机械等领域,目的是培养本地的技术工人后备队,以便工厂能够填补用工岗位的长期缺口。即使在UH-72A项目结束后,这些经验丰富的技术人员也是当地制造业的宝贵人才储备。

  非开发类采办项目典型案例:美陆军UH-72A轻型通用直升机采办阶段管理与成功要点总结(即本篇)